引入法律规制是打破教材“强制租型”垄断的良方

吕  静

　　今年以来，由中小学教材招标政策所引发的“强制租型”现象引起了社会的广泛关注。“租型”指一方把编好的教材版型租给另一方，由另一方来印制教材，并支付租型费的民事法律行为，以双方自愿为前提。强制租型是伴随着教材体制改革招投标方案的实施产生的。教材管理体制的改革取得了一定效果，教材的价格有所下降，教材的编写由一家垄断的局面被打破，至今已有83家机构通过教育部审定，获准参与教材编写。但是，在教材的出版和发行环节，一些地方出现了“强制租型”的行为。一些省级政府出台了相关文件，凡外省教材进人本地必须租型，并按码洋3%至4%的比例付给租型费。
　　强制租型，作为一种地方政府利用行政权力维护本地利益的行为，给社会造成多方面的危害。首先，它阻碍了中小学教材市场公平竞争和健康发展。在本地出版企业由于受保护而轻松获得高额利润的同时，教材原创企业的出版权和发行权被剥夺，利润率降低。其次，当优秀的教材无法进人异地市场，一方面将导致教材形式单一、质量下降、生产成本提高；另一方面会使出版企业投资开发优质教材的热情和能力受损，教材开发水平降低，最终不仅影响出版业的健康发展，更严重的是将妨碍我国基础教育教材质量的提高，伤害我国的公众利益。
　　其次，省级政府为保护本地企业私利，置公共利益和外地企业的合法权利于不顾，不惜利用公共的行政权力，不仅严重损害了政府自身形象，还由于与中央政府倡导的教材体制改革精神相悖，使自己沦为改革的绊脚石。显然，强制租型行为违反了现行多部法律法规，如《著作权法》、《行政许可法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》等。可见，强制租型所引起的一系列后果，与教材体制改革的目标完全相反，它虽然打破了计划经济时全国教材独家垄断的局面，却又把教材市场引人到“诸侯割据”的纷争中，在很大程度上抵消了改革所带来的正面效果。
　　然而，强制租型并不仅仅是由一些省级政府及本地企业联手造成的，还与教材体制改革自身的严重缺陷直接相关，首先是教材管理体制改革方案中仍存在行政过度干预的问题。其次是政策的制定缺乏科学性和预见性，不能克服改革过程中出现的不利行为及后果。其实，强制租型在2002年全国教材招标的首轮试点中就已经存在，几年中各方人士对这一行为的批评不绝于耳，但随着招标方案的推广，这种现象却愈演愈烈，说明改革的试点工作不仅没能纠正改革中出现的问题，甚至还回避改革中出现的矛盾，导致改革的效果大打折扣。这次改革的目的本来是要打破原有的行政垄断，采用招标方式，引进竞争机制。从改革方案看，国家对教材从编写到出版再到发行实行分段招标的方式:第一步，由国家教育部组织专家组成全国中小学教材审定委员会，对教材编写申请进行审查，通过的准予进行编写、出版和发行。第二步，以省、自治区、直辖市为单位，对教材的印刷权和发行权进行招标。在目前出台的关于教材免费和招投标的政策，没有对租型做出限制。实际上，教材原创出版社要打人地方市场，普遍需要付出租型的代价。因为租型有助于当地出版、发行、印刷、运输、教育等相关行业的发展，地方政府有维护租型的强烈意愿。在第二步招标中，很多教材原创出版社被各地的招标细则拒之门外，而在发行上，各地中标的除了当地新华书店外，没有其他企业。这说明现行对此所进行的改革是局部的、不彻底的。
　　制度是各方利益博弈达成的产物。在围绕教材出版发行所展开的多方利益主体参与的博弈中，发改委、教育部、新闻出版总署等教材体制改革的相关中央部委，无疑是维系或者打破当前不合理体制下利益格局的最重要力量。所以，强制租型所引发的一系列问题所考验的正是这些改革主导者的改革决心。
　　在笔者看来，解决强制租型仅仅依靠行政手段是不够的，要想打破目前教材采购中不合理的现状，需要引人法律机制，通过《合同法》来进行规制和调整。《合同法》关于“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”，“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”等规定，无疑是解决矛盾的最优选择。让市场主体通过平等协商，自愿达成一致，通过签订供销合同明确双方的权利与义务关系，使教材发行市场通过公平的竞争，最终达到利益共享的格局。
　　（摘自《检察日报》）