教材“租型”违法且危害巨大

现代教育报

　　目前，国内一些地方出版集团通过游说省市政府及行政机关出台“红头”文件等方法，对现行中小学教材强制“租型”，引起了教材原创单位的强烈反对。日前，中国法学会组织法学专家从知识产权法、民商法、行政许可法等多个法学领域对教材“租型”问题进行了研讨。
　　与会专家认为，教材“租型”涉嫌侵犯原创单位的著作权、诱发地方保护、加剧市场垄断、阻碍公平竞争、增加利润分配环节及造成社会分配严重不公。同时，教材“租型”后，不可缺少的教材修订、完善、改编和教师培训工作难以为继。专家指出，目前仍在实行的教材“租型”政策亟须修改和调整，要给中小学教材研发、出版、发行创造一个公平、健康的市场环境。

　　教材“租型”的历史与现状
　　所谓中小学教材“租型”，即要求教材原创单位将印制教材的型版（胶片）交给租型单位（一般为地方出版集团），由租型单位转手将型版交给印刷厂印刷教材。教材印刷完成后，租型单位通知印刷厂将教材运至各省发行单位仓库。
　　1999年以前，全国中小学教材由人民教育出版社独家编写出版，教材编写出版等所有资源及投资均由国家配给，每种教材的使用数量均达数千万册。为了保证国家规定的“课前到书，人手一册”政治任务的顺利完成，将国家投资开发及依靠国家资源编写的教材进行利益再分配，各省市新闻出版部门租型印制人教社教材，各省市新闻出版部门按教材总价的3%向人教社支付租型费用，而各省市新闻出版部门可获得教材总价27%左右的纯折扣利润。
　　1999年第8次课改之后，国家不再投资开发编写中小学教材，教材编写开发实行一纲多本及自由市场竞争编写出版的方式，中小学教材经教育部审定后出版，并供全国中小学生使用，基础教育教材步入多样化轨道。目前，我国已经有80多家法人团体或出版单位独立投资开发编写了３００多个学科的中小学教材。
　　但是，中国法学会提供的材料显示，一些地方出版集团和教育行政部门私自篡改教育部有关教材自由选用的规定。
　　例如某省政府办公厅转发该省教育厅等部门《关于进一步加强和改进中小学教材建设与管理工作的意见》的通知第三条规定：鼓励使用省版教材，“凡省内出版社开发的经教育部审定的教材，原则上全部列入用书《目录》……凡我省选用的省外中小学教材，均由省出版总社租型出版印供……”
　　另一行政区域的教育厅规定：“根据自治区领导的指示，要使人民教育出版社出版（以下简称人教版）的新课标实验教材在本区的市场份额接近或达到50%，以确保本区出版总社继续获得人教版教材租型权的精神……经研究，决定从2007年秋季学期起，将部分版本的实验教材，调整为人教版教材。”

　　教材“租型”危害性巨大
　　巨额投资研发的教材，在经过教育部审查通过后，进入使用环节时却必须通过“租型”这种“留下买路钱”的方式进入市场。地方出版部门通过行政权力垄断市场，强行攫取本属于原创单位的绝大部分利润，这种做法让许多教材原创单位苦不堪言。
　　北京市仁爱教育研究所所长赵勇说：“教材租型意味着你投资、组织编写的教材通过教育部审查后，却必须把编写、出版、印刷、发行教材的绝大部分利益被迫转让给他人。”据了解，教材租型带来的结果是：地方出版集团在无任何创造性劳动、无需承担任何风险的前提下即可获取90%的出版利润；而花费数年时间、数千万元资金的教材原创单位只能获取出版利润的10%。
　　独立投资近亿元，经过8年多的教材研发和市场推广，北师大教材全国市场占有率为25％，仅次于人教版教材。最让他们愤慨的是，自己的教材被强制租型后，他们只拿到3％的租型费，而他们还要给编写人员2％的版税，剩下的1％，根本不够支付被租型地区的教材维护、修订、培训费用。“如果被租型，我们一分钱不赚还要赔钱，所以我们宁愿停租。”北京师范大学出版社总编辑叶子说。
　　法学专家表示，前期巨额投资研发的教材被强制租型后，教材原创单位赖以生存和发展的微薄利润空间被严重剥夺，教材原创单位要想在教材多种版本并存、国家严格限价的情况下，只用3%比例的租型费来弥补新课标教材前期开发的巨额投入，实在入不敷出。实际上，教材租型单位是以教材原创单位的严重亏损为代价来获取高额利润的。这种“杀鸡取卵”、“寄生虫式”的经营之道，造成许多在教材出版资源方面具有绝对优势的原创出版单位对新课标教材的持续出版与研发力不从心，严重制约了基础教育课程改革的深入开展。
　　法学专家还指出，由于租型单位的教材是租借别人的物品，租型教材面市时，书上署名的是原创出版社，无租型单位的署名。因此，租型单位普遍对新课标教材后期服务缺乏动力；有些单位为节省培训经费，通过降低标准、减少培训人次或场次等手段，敷衍了事，致使教材培训不到位，培训质量难以保证；为降低制作成本，有些租型单位印制教材时，降低材料标准，降低印制工艺要求，造成教材质量低劣……这些问题严重影响了教材的实验效果和服务质量。
　　此外，由于租型教材属于零成本、零风险，租型单位与原创单位竞争教材使用市场时，前期可以采用非正常增加“培训费”的方式占领市场，获取市场垄断地位后，再坐享垄断利润，严重影响了教材多样化政策的实施，特别是严重危害了教材市场的健康发展。地方出版集团为达到垄断目的，不惜采用种种不正当手段，干扰正常的教材选用，甚至利用行政手段更换已经使用的教材版本，通过多种不合法手段排挤非租型教材，严重影响了教材市场多样化竞争秩序的健康发展。

　　教材“租型”涉嫌违反法律
　　2002年、2006年国家发改委、教育部、新闻出版总署实行教材出版招投标，最初目的就是要通过招投标的方式逐步废除“教材租型”这一计划经济时代的教材运作模式。但是，三部委制定的招投标文件却在2006年教材出版招标试点时，被11个省市出版集团利用为垄断教材市场的“合法手段”，一些地方出版集团通过游说省市政府及行政机关出台“红头”文件等方法，通过删减教育部书目等方式，对教材强制“租型”。
　　“教材租型”的合理性、合法性受到了各教材原创单位的普遍质疑。参与研讨的法学专家一致认为，一些地方出版集团强制要求教材“租型”,否则就会同省市政府部门以颁发行政文件的方式，貌似合法的封闭市场，这种做法不仅侵犯了教材原创单位的合法利益，也违反了《著作权法》、《行政许可法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律。
　　中南财经政法大学校长、知识产权法专家吴汉东说，一套教材从立项审批、编写、审查、实验，到推广、使用、培训，凝聚了大批编者的创造性劳动。教材原创单位天然拥有教材的著作权和专有出版权，包括作品的出版、发行等各项权利。原创出版社享有专有出版权，这是私权利，应由平等的民事主体自行协商处理。政府不应以公权力的手段来实现原创出版社和非原创出版社之间的权利转让。
　　中国人民大学法学院院长、民商法专家王利明说，地方政府颁发文件强制租型，进行市场的地区封锁，排挤外来者，为本地区的出版集团谋取利益，这种显失公平的做法，违反了《反不正当竞争法》，侵害了教材原创单位的著作权及专有出版权。
　　“《行政许可法》中明确规定，地方性法规和省区市政府规章设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德认为，如果用删减教育部“书目”及强制租型的方式限制原创出版社的教材在本地区销售、印刷、发行，就违反了《行政许可法》的规定。
　　与会法学专家还指出，像某省政府办公厅的强制租型文件，就是由该省教育厅、财政厅、出版局、物价局4个政府部门与省出版总社（集团）——1家市场竞争主体的企业共同发文形成，企业和政府共同发文指定发文企业受益，这是典型的政企不分，涉嫌严重违法。
　　“中小学教材是特殊商品、公益产品，关系到能否让我们的孩子们读好书。教材开发和使用过程中，政府不应该缺位，也不应该越位。”中国法学会常务副会长刘飏说，政府应该依法行政，用法律手段保护公平竞争，避免不正当竞争，用法律手段平衡各种利益关系，尽量做到公平、公正、合理、合法。

　　教材“租型”政策应废止
　　与会法学专家表示，因地方出版集团通过游说省市政府控制地方教育部门删减教育部《中小学教学用书目录》来达到强制教材租型的目的，一些省市教育部门在来自出版集团强大经济利益的诱惑下，不顾国家教育部《教学用书目录》要完整转发、不得删减的明文规定，通过删减《教学用书目录》来体现自己的绝对行政权力。所以，他们建议教育部或国务院相关部门重新制定文件，规定删减教育部《书目》的惩罚规则，督促各省市教育行政部门落实到位。
　　专家认为，中小学教材租型现象的存在，增加了租型单位（非原创单位）参与利润分配的环节，从而增加了教材出版发行的环节和成本。参与利益分配的主体越多，承担了巨大投资风险的教材原创单位的利益空间就越小，原创单位开发优质教材的积极性就越小。他们建议国务院政府相关部门重新制定文件时，废止这一计划经济时代保留下来的“不劳而获、无本万利”的教材租型现象，由教材原创单位直接供货给发行单位即可。
　　法学专家认为，2008年秋季以后，我国中小学教材中的很大部分将由政府采购免费发放中小学生，之前通过“由下而上”向学生收费、征订的“教材发行”将逐渐变成国家“由上而下”赠送学生教材的“教材配送”。目前，我国教材选用制度是以地市为单位，每学科选用一个版本。因此，“教材配送”的过程将具有品种少、单品种量大、使用人员集中、便于配送的特点。“教材配送”由原创单位直接配送到校将更加快捷、方便，更能保证完成“课前到书、人手一册”的政治任务。

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专家: 依法规范中小学教材“租型”创立公平市场环境

杨维汉

　　目前，国内一些地方出版集团通过协调地方行政机关出台“红头”文件等方法，对现行中小学教材强制“租型”，引起了教材原创单位的普遍质疑。近期，中国法学会组织法学专家从知识产权法、民商法、行政法等多个法学领域对教材“租型”问题进行了研讨，与会专家呼吁有关部门应尽早依法规范教材“租型”，给中小学教材出版发行创造一个公平发展的市场环境。
　　中小学教材“租型”，这个出版界的特有说法起源于２００１年以前。当时，我国中小学教材由人民教育出版社一家出版，在当时的经济和生产条件下，为了解决大规模出版中的印刷难、供货难等问题，人民教育出版社把教材制成胶片，分发到各地出版单位，由当地负责印刷和供货。而各地出版单位把教材总价的３％至４％，作为“租型费”上缴给人民教育出版社，这就是通常所说的“租型”。
　　记者从研讨会上了解到，从２００１年开始，我国推行基础教育课程改革，全国符合条件的出版单位、团体和个人都可以依照教育部统一的课程标准编写教材，经教育部审定后出版并供全国中小学生使用，基础教育教材步入多样化轨道。目前，全国已有８０多家出版社或独立法人团体被教育部和新闻出版总署批准编写出版中小学教材。每年教育部都会印制教学用书目录，下发各省教育厅，供地方选择使用。
　　据了解，如山东、广西等全国多个省区的出版集团，通过协调当地政府出台了“红头文件”，对强制租型进行了确认。这些文件要求，各中小学教材原创单位只有把教材胶片交予地方出版集团“租型”后，才能在当地出版发行。
　　获得教材编写资格的北京仁爱教育研究所所长赵勇介绍说，“教材租型意味着原创单位投资、组织编写教材，并且通过了国家教材审查后，在即将印刷、发行和销售时，却必须通过‘租型’这种‘留下买路钱’的方式，把大部分利益转让给没有著作权和资金投入的地方出版集团，原创出版社只能获取很少的利润。地方出版集团通过市场垄断和行政垄断的做法，强行获得本应原创出版单位应该得到的利润。”
　　这种“租型”的合理性、合法性受到了各教材原创单位的普遍质疑。参与研讨的法学专家共同表示，一些地方出版集团强制要求教材“租型”，否则就会同地方部门封闭市场。这种做法不仅侵犯了教材原创单位的利益，也违反了著作权法、行政许可法、反不正当竞争法等法律。
　　中南财经政法大学校长、知识产权法专家吴汉东说，一套教材从立项审批、编写、审查、实验、到适用、培训、推广，凝聚了大批编者的创造性劳动。教材原创单位应当拥有部分著作权和专有出版权，包括作品的出版、发行等各项权利。未经原创单位的同意，其他人不得行使其专有权利。原创社享有专有出版权，这是私权利，应由平等的民事主体自行协商处理。政府不应以公权力的手段来实现原创出版社和非原创社之间的权利转让。
　　中国人民大学法学院院长、民商法专家王利明说，地方政府颁发文件强制租型，进行市场的地区封锁，排挤外来者，为本地区的出版集团谋取利益。这种显失公平的做法，违反了反不正当竞争法，侵害了原创单位的专有出版权。
　　“行政许可法中明确规定了，地方性法规和省区市政府规章设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德认为，如果用强制租型的方式限制原创出版社的教材在本地区销售、印刷、发行，就违反了行政许可法的规定。
　　“中小学教材是特殊商品、公益产品，关系到能否让我们的孩子们读好书。教材开发和推广过程中，政府不应该缺位，也不应该越位。”中国法学会常务副会长刘飏说，政府应该依法行政，用法律手段保护公平竞争，避免恶性竞争，用法律手段平衡各种利益关系。尽量做到公平、公正、合理、合法。
　　法学专家表示，中小学教材“租型”现象的存在，增加了教材出版发行的环节和成本。有关部门应进一步适应市场经济要求，为中小学教材出版发行创造一个公平发展的良好的市场环境。
　　（摘自《新华网》）